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中央生態(tài)環(huán)保督察信號!建筑垃圾可能是一門好生意

發(fā)布日期:2024.06.14

6月6日,中央環(huán)保督察在第三輪第二批次的集中通報中,公開通報了湖北、湖南、上海、浙江、江西、云南和重慶7個地區(qū)在建筑垃圾利用與處置環(huán)節(jié)存在的違規(guī)行為。此消息一公布,即刻在業(yè)內掀起巨大反響。不僅揭示了這些地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護上的不足,更凸顯了我國建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸與革新機遇。



據(jù)測算,我國建筑垃圾年產(chǎn)生量已超過20億噸,約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體垃圾。為提高我國城市垃圾資源化水平,實施城市綠色低碳循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略,國家生態(tài)環(huán)境部在“無廢城市”建設中已將建筑垃圾問題列為重點攻堅對象,其中重點強調要對城市建筑垃圾實施源頭減量、提高資源利用率,對建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展形成了強有力的政策支持。

值得一提的是,本次環(huán)保督察所覆蓋的區(qū)域不僅包括了華中腹地、沿海經(jīng)濟大省,還延伸至了西南關鍵地區(qū),其影響深遠而廣泛。這些地區(qū)處于中國經(jīng)濟發(fā)展的前沿陣地,城市更新?lián)Q代較快,由于土地資源的稀缺性導致建筑垃圾綜合利用設施發(fā)展相對較為滯后。與此同時,這些經(jīng)濟發(fā)展迅速的區(qū)域,具備充分的條件解決當前建筑垃圾帶來的環(huán)境污染的能力。

環(huán)保督察揭示的問題,正是行業(yè)發(fā)展的瓶頸所在


各媒體機構已對本次環(huán)保督察反映的具體污染環(huán)境及違法行為進行了更為細致的報道,而本文則試圖從督察指出的共性問題出發(fā),深入剖析當前建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展的痛點和堵點,并結合當前行業(yè)實踐,探討未來建筑垃圾處理行業(yè)需攻堅的難題。



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此次督查揭示了各個地區(qū)在建筑垃圾治理方面存在的短板問題,從公開信息中不難發(fā)現(xiàn),各地區(qū)面臨的共性問題主要集中在“頂層監(jiān)管的缺失”“終端處理設施建設的滯后”這兩個方面,二者直接導致了違法傾倒和環(huán)境污染的直接結果。督察所揭露的這些問題,恰恰也是阻礙建筑垃圾處理行業(yè)進步的關鍵因素。未來,要推動該行業(yè)的迅猛發(fā)展,必須集中力量解決這些根本性問題。



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建筑垃圾管理亟需專項立法,彌補監(jiān)管缺失的問題

建筑垃圾行業(yè)違法問題頻發(fā),市場監(jiān)管的缺失是其中的重要原因。為了有效遏制這一現(xiàn)象,加強頂層設計,完善建筑垃圾利用規(guī)范,并著力推進法律法規(guī)建設,成為了確保項目順利落地的關鍵環(huán)節(jié)。盡管部分前沿地區(qū)已經(jīng)配備了終端處置設施,但由于前端運輸收集體系的不完善以及管理的缺位,產(chǎn)生的垃圾往往沒有進入合理的處置渠道,已建設施常常處于低負荷運作狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計,僅有10%-15%的城市建筑垃圾能夠被運送至指定的消納場所,而大部分建筑垃圾在法律監(jiān)管的空白地帶流失,去向成謎。因此,加強建筑垃圾管理也顯得尤為迫切。


值得一提的是,我國當前已經(jīng)在建筑垃圾管理的立法工作上已經(jīng)邁出堅實的步伐。2020年4月,新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》獲得通過,其中“建筑垃圾”從“生活垃圾”中單獨列出,作為一大類進行專項管理。新固廢法不僅增加了大量關于建筑垃圾的具體條文,還明確了建筑垃圾污染防治的內容,這標志著建筑垃圾在國家法律層面邁出了重要的一步。新法的實施將建筑垃圾的環(huán)境污染防治和安全隱患防治提升到了新的高度,有助于推動我國建立“建筑垃圾分類處理、回收利用和全過程管理”的制度和體系,實現(xiàn)建筑垃圾管理從不可控向可控的轉變。

目前,各地區(qū)也在積極推動建筑垃圾的立法工作。以浙江麗水為典范,浙江省麗水市通過多項舉措,形成特有的建筑垃圾處置的“麗水模式”。其中包括:

(一)編制建筑垃圾處置和綜合利用規(guī)劃并推動落實,對建筑垃圾治理工作作系統(tǒng)謀劃部署。
(二)完善體制機制,規(guī)范全市建筑垃圾閉環(huán)監(jiān)管。2021—2022年,先后印發(fā)了《麗水市非正規(guī)垃圾堆放點常態(tài)化監(jiān)管機制》《麗水市區(qū)規(guī)范建筑垃圾管理辦法》《關于進一步加強市區(qū)建筑垃圾管理工作的通知》《關于建立麗水市區(qū)建筑垃圾長效治理工作領導小組定期會議制度的通知》等文件,2023年4月出臺《麗水市進一步規(guī)范建筑垃圾全過程閉環(huán)監(jiān)管實施意見》,并成立麗水市建筑垃圾治理工作領導小組及各縣(市、區(qū))、開發(fā)區(qū)建筑垃圾治理工作領導小組,進一步壓實屬地及各部門建筑垃圾治理工作責任,強化對建筑垃圾的產(chǎn)生、運輸、處置全過程各環(huán)節(jié)的閉環(huán)監(jiān)管。
(三)落實建筑垃圾處理方案備案制。強化對各類建設工程項目的開工監(jiān)督,落實工程項目主體責任,同時利用省市建筑垃圾管理監(jiān)管系統(tǒng),以數(shù)字化手段強化監(jiān)督管理,要求做到工程項目建筑垃圾處理方案“應備盡備”。
(四)建立常態(tài)化機制強化非正規(guī)垃圾堆放點排查整改工作。分別于2021年12月出臺《麗水市非正規(guī)垃圾堆放點常態(tài)化監(jiān)管機制》,2023年5月出臺《2023年麗水市綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)建筑垃圾處置領域違法行為專項整治工作方案》,加大對建筑垃圾非法傾倒問題的排查力度和執(zhí)法力度;于2023年9月開展全市非正規(guī)堆放點“回頭看”排查工作,舉一反三,強化整改,嚴厲打擊建筑垃圾非法傾倒行為。
(五)利用數(shù)字化手段提升建筑垃圾全過程閉環(huán)管理水平。2022年10月上線麗水市建筑垃圾管理系統(tǒng)。同時積極推動浙江省建筑垃圾綜合監(jiān)管服務系統(tǒng)應用落地,目前各縣(市、區(qū))均已運行建筑垃圾電子轉移聯(lián)單,并開展視頻監(jiān)控、車載定位等物聯(lián)網(wǎng)設備接入工作,通過對處置各環(huán)節(jié)的數(shù)字化監(jiān)管,進一步提高建筑垃圾全過程閉環(huán)監(jiān)管的整體水平。

補足終端處理設施短板,構建市場認可的回報機制


在推進建筑垃圾管理立法的同時,須著手建設和完善終端處置設施與消納場所,以確保前端生成的建筑垃圾能得到妥善的處理與安置。根據(jù)環(huán)保督察的公開通報顯示,建筑垃圾處置能力的不足已成為引發(fā)環(huán)境風險的重要因素。


據(jù)相關機構2019年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全國已建和擬建的固定式建筑垃圾生產(chǎn)線約有800余條,但這仍遠不能滿足我國實際的處置需求。


當前,建筑垃圾處置設施滯后的原因可以歸納為以下幾個點:

首先,地方政府在推動建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展上動力不足,建筑垃圾處理難以通過自身運營實現(xiàn)合理盈利,這使得政府補貼成為項目建設的核心,對地方財政構成新的挑戰(zhàn)。

其次,建筑垃圾處理一直為客戶的成本中心,難以為企業(yè)創(chuàng)造新的價值,相較于傳統(tǒng)填埋的處理方式,建筑垃圾綜合利用經(jīng)濟性較差。

再者,由于前端鏈條的不完善和后端產(chǎn)品認可度低的原因,建筑垃圾處理行業(yè)自身造血能力弱,難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。

最后,具備高水平運營能力的企業(yè)難以進入市場,地方政府往往偏好選擇國資企業(yè)承擔治理任務。市場上多數(shù)企業(yè)僅選擇銷售生產(chǎn)設備的方式參與,真正具備實際運營能力的企業(yè)寥寥無幾。

目前,建筑垃圾處理行業(yè)的項目回報方式呈現(xiàn)出嚴重的兩極分化,主要可分為“重前端、輕后端”和“重后端、輕前端”兩種模式。

“重前端、輕后端”:主要指在項目運作過程中主要依賴前端政府的財政支持,而輕視后端資源化產(chǎn)品的高附加值收入。在這種模式下,由于前端地方政府補助資金豐厚,企業(yè)僅僅依靠補助即可獲得可觀的收益,對于末端資源化產(chǎn)品的研發(fā)和關注則缺乏相關動力。

“重后端、輕前端”:則指的是在前端很少或幾乎不依賴地方政府的資金支持,主要依靠自身對技術的理解和產(chǎn)品的研發(fā)投入,通過再生產(chǎn)品的收入實現(xiàn)盈利。這是一種極度具有市場競爭力的模式,也是目前特許經(jīng)營新政下(《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》國辦函〔2023〕115號)政府大力支持企業(yè)自身創(chuàng)新的實踐。這類模式主要以民營企業(yè)為主,市場競爭活躍,自我盈利能力強,商業(yè)運作水平高,提托自身強大的創(chuàng)新基因在市場中占據(jù)一席之地。

從實際操作層面看,這兩種模式的有效結合可能更加適合當前的市場環(huán)境。政府提供一定程度的處理補助,同時企業(yè)增強自身盈利能力,或將有助于推動更多項目落地。

浙江“麗水模式”則是“重后端、輕前端”的典型代表。浙江省麗水市在2020年4月便已發(fā)布《麗水市建筑垃圾資源化利用扶持暫行辦法》,加快推進各類固體廢棄物循環(huán)利用和推動建筑垃圾分類收集后的綜合利用,扶持建筑垃圾資源化利用行業(yè)發(fā)展。《辦法》中通過稅收優(yōu)惠、資金扶持、土地利用、產(chǎn)品推廣、科研支撐、環(huán)保支持六個方面,全面扶持建筑垃圾資源化利用行業(yè)。實行建筑垃圾資源化利用建材產(chǎn)品優(yōu)先使用的產(chǎn)品推廣政策。在滿足技術標準要求前提下,政府投資項目凡能使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的,使用建筑垃圾資源化利用建材產(chǎn)品占同種類產(chǎn)品的比例不得低于50%。

在政策支持下,位于麗水經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)(麗景民族工業(yè)園)的浙江天造環(huán)??萍加邢薰疽宰詣?chuàng)的建筑垃圾資源化利用“1+6”模式建設的年處置100萬噸城市建筑垃圾循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園脫穎而出。產(chǎn)業(yè)園主營業(yè)務包含前端的建筑垃圾分揀、清運與處置及后端的再生產(chǎn)品(再生骨料、混凝土、砂漿、瀝青、水穩(wěn)等)利用,形成以建筑垃圾前端處置,后端利用的全閉環(huán)運營模式。

產(chǎn)業(yè)園的盈利模式是:

一是對建筑垃圾等資源進行循環(huán)利用,產(chǎn)生的再生產(chǎn)品銷售收入和利潤;

二是參與政府拆圍項目,對拆圍產(chǎn)生的建筑垃圾進行分揀、清運與處置,從相關部門獲得營運收入;

三是對資源進行循環(huán)利用,產(chǎn)生產(chǎn)品銷售收入和利潤。


浙江天造環(huán)??萍加邢薰旧罡ㄖY源化利用行業(yè),將發(fā)展科技力量和技術創(chuàng)新放在企業(yè)發(fā)展的首位,積極開展產(chǎn)學研合作,與同濟大學建立博士創(chuàng)新站;與浙江工業(yè)大學聯(lián)合成立浙工大-天造綠色建材研究院,形成技術依托,先后成為浙江省建筑固廢資源化利用骨干企業(yè),浙江省建筑垃圾資源化利用典型案例,“國家專精特新”小巨人企業(yè)。


全方面突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸,建筑垃圾可能是一門好生意


從當前環(huán)保督察的反饋結果,也可以洞察到我國固廢產(chǎn)業(yè)細分領域的發(fā)展契機。深入觀察固廢產(chǎn)業(yè)的各個細分領域,市場機遇正逐漸向建筑垃圾領域傾斜。


具體來看,

垃圾填埋由于起步較早,在原生垃圾“零填埋”的指引下增量逐漸見頂,已經(jīng)步入衰退期;

垃圾焚燒在商業(yè)、公共管理和技術的共同推動下取得了顯著發(fā)展,裝機規(guī)模位居世界前列,行業(yè)也逐步進入成熟期;

有機固廢處理行業(yè)也在餐廚垃圾無害化處理和資源化利用100個城市試點中快速發(fā)展;

環(huán)衛(wèi)服務在市場化浪潮的推動下,服務范圍不斷擴大,服務邊界不斷延伸;

危險廢物在各路資本的緊密加持下行業(yè)嚴重“供過于求”,正在經(jīng)歷著產(chǎn)能優(yōu)化的陣痛期。


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然而,反觀建筑垃圾處理行業(yè),盡管歷經(jīng)多年發(fā)展,卻仍處于產(chǎn)業(yè)初期。在我國大部分地區(qū),建筑垃圾的資源化利用率不足10%,與歐美日等發(fā)達國家相比,我們的綜合利用水平還有巨大的提升空間。我們認為,制約建筑垃圾行業(yè)發(fā)展的并不僅僅是技術問題,而是商業(yè)模式如何構建的問題。技術層面,建筑垃圾產(chǎn)業(yè)鏈前端的破碎和分揀技術,在礦山破碎領域已經(jīng)相當成熟,且涌現(xiàn)出如群峰重工、江蘇科選、雋諾環(huán)保等提供成套設備和解決方案的杰出企業(yè)。



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但真正制約建筑垃圾行業(yè)發(fā)展的,是商業(yè)模式,包含政策支持、服務邊界以及產(chǎn)品銷售渠道在內的多個方面。在產(chǎn)業(yè)前端,建筑垃圾來源的不穩(wěn)定性是一個巨大挑戰(zhàn)。與生活垃圾產(chǎn)生量的穩(wěn)定性不同,建筑垃圾的產(chǎn)生依賴于建筑行業(yè)的發(fā)展,并受到宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)周期、季節(jié)特征等多種因素的影響,存在諸多不確定性。同時,在產(chǎn)業(yè)鏈末端,建筑垃圾再生產(chǎn)品面臨銷售風險。通常這些產(chǎn)品屬于定制化產(chǎn)品,市場認可度有限,價格上也不占優(yōu)勢。因此,往往需要政府出臺相關政策來支持產(chǎn)品的部分消納。


綜合來看,本次環(huán)保督察指出的7個重點地區(qū)的問題,只是建筑垃圾行業(yè)問題的冰山一角。未來,我們應從這些問題入手,堅持系統(tǒng)治理的思維,解決建筑垃圾行業(yè)的瓶頸問題。在法律層面,我們需要推動建筑垃圾的立法工作,確保有法可依。在終端處理設施方面,應制定建筑垃圾專項規(guī)劃,完善前端收集體系和后端產(chǎn)品銷售體系,并選擇高水平的運營機構進行管理,以確保固廢得到妥善處理。


隨著環(huán)保督察制度的不斷深入,地方政府對建筑垃圾處理的需求將愈發(fā)迫切。建筑垃圾有望成為企業(yè)商業(yè)實踐的重要領域之一。在地方政府立法不斷完善、項目邊界日益清晰以及產(chǎn)品銷售渠道逐步打通等多方面因素的共同推動下,建筑垃圾處理行業(yè)將受到市場的格外青睞。



*本文原標題:從環(huán)保督察集中通報中看建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸與革新機遇